Tous les textes législatifs français concernant ce sujet trouvent leur source dans la Directive Européenne 91/676/CEE , du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.

Le premier  »considérant » donne le ton :

considérant que la teneur en nitrates de l’eau dans certaines régions des États membres est en augmentation et atteint déjà un niveau élevé par rapport aux normes fixées par la directive 75/440/CEE ….. concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d’eaux alimentaires…..

La directive de 1975 à laquelle il est fait allusion fixe pour les eaux destinées à la production d’eau potable une limite maximale à 50 mg/l de nitrates, et une valeur guide à 25 mg/l.

C’est donc ce même taux de 50 mg/l adopté pour l’eau potable qui sert de référence pour toutes les eaux de surface.

Ensuite, la directive est construite sur un principe d’obligation de moyens, pas d’une obligation de résultats ; encore s’agit-il d’obligation de moyens administratifs, même pas de moyens techniques (à l’exception des limites d’apports d’azote d’origine animale de 210 puis 170 Kg/ha qui sont déjà posées).

C’est-à-dire que les États membres doivent identifier les  »zones vulnérables », dont les caractéristiques sont précisées, qu’ils doivent prendre des mesures pour ces zones dans certains domaines qui sont précisés, mais que ces mesures elles-mêmes sont laissées à leur appréciation

C’est dans l’annexe 1 que les zones vulnérables ¹ ( celles sur les bassins versants desquels les pratiques agricoles devront être modifiées ) sont définies, en fonction de la qualité des eaux :

les eaux de surface, qui doivent avoir des taux de nitrates² inférieurs à 50 mg/l, et tendre (valeur guide) vers 25 mg/l

les nappes phréatiques, qui doivent avoir des taux de nitrates inférieurs à 50 mg/l

enfin, et le texte de l’alinéa 3 est important :

les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines (qui) ont subi ou risquent dans un avenir proche de subir une eutrophisation ….

Toutes les zones concernées par cette directive doivent être classées zones vulnérables, et doivent faire l’objet de mesures particulières.³ Un bilan doit être effectué tous les 4 ans, suivi de la mise en place d’un nouveau plan, d’où l’existence des plans quadriennaux.

Cette directive a été traduite dans le droit français d’abord par le décret du 27 août 1993, qui fût modifié, puis finalement abrogé en 2007 pour être transcrit dans le Code de l’Environnement (article R211/76)⁴ dans des termes à peu près identiques, sauf en ce qui concerne les eaux subissant ou risquant de subir une eutrophisation.

Il y a en effet une petite différence entre la Directive Européenne, qui vise les eaux  »qui ont subi ou risquent dans un avenir proche de subir une eutrophisation », l’eutrophisation étant définie⁵ dans le cadre de cette directive, comme le résultat d’un enrichissement en composés azotés (et en composés azotés seulement !)

et sa traduction dans le Code de l’Environnement qui vise les eaux  »qui ont subi ou risquent de subir une eutrophisation susceptible d’être combattue de manière efficace par une réduction des apports en azote. »

La définition de l’eutrophisation dans cette Directive Européenne est extrêmement limitative et presque absurde, tant il est faux de dire qu’une eutrophisation peut être due aux seuls nitrates ; d’ailleurs, dans une autre Directive Européenne de la même année (91/271 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires), une autre définition plus large est donnée : l’enrichissement de l’eau en éléments nutritifs, notamment des composés de l’azote et/ou du phosphore…..

Dans un cas comme dans l’autre, aucune limite basse n’est fixée, c’est-à-dire que si une rivière est à 5 mg/l de nitrates, et qu’il y a encore des marées vertes, la zone doit rester considérée comme vulnérable. Il y a bien à l’article 6 une valeur de 25 mg/l sous laquelle on peut espacer les prélèvements, mais demeure la nécessité de surveiller l’eutrophisation.

Il est très important de souligner qu’en plus des taux maxima de 50 ppm dans l’eau, qu’elle soit souterraine ou superficielle, la loi impose que des mesures (non définies) soient prises pour faire diminuer les taux de nitrates jusqu’à ce qu’il n’y ait plus d’eutrophisation, à condition toutefois que celle-ci soit  »susceptible d’être combattue de manière efficace par une réduction des apports en azote. ».

Tout repose donc sur l’interprétation de l’expression  »de manière efficace » du Code de l’Environnement. Doit-on comprendre  »efficace » comme  »donnant des résultats en rapport avec les efforts entrepris », c’est-à-dire en prenant en compte le rapport coût bénéfice ? Ou plutôt comme  »donnant des résultats quel que soit le coût des efforts entrepris » ?

La question est sans doute posée comme ça au niveau des décideurs politiques, elle ne l’est jamais dans les médias. La réponse suppose qu’on puisse donner une valeur au fait d’avoir des plages propres, et une valeur au fait d’avoir une activité économique (agriculture plus agroalimentaire) et qu’on soit assuré que les efforts fait sur celle-ci porteront leur fruit sur celle-là.

Il convient de faire deux remarques :

D’abord la valeur  »plages propres » peut être définie soit comme  »plage attirante pour les touristes », auquel cas on retiendra comme base le chiffre d’affaires (ou la valeur ajoutée) de l’activité touristique, ou définie comme  »plage revenant à son état originel » (lequel?), auquel cas il est impossible de fixer un prix, certains pouvant considérer qu’il s’agit d’un impératif catégorique. On est là, bien sûr, en face de l’opposition entre  »environnement » et  »deep ecology ».

Ensuite, si l’on retient l’idée de comparer le coût et le bénéfice, on ne dispose à ce jour que des modèles dont se servent l’IFREMER et le CEVA pour faire une estimation du taux de nitrates à atteindre pour un résultat donné. On verra qu’une tentative d’estimation a été faite pour le Yar et qu’elle n’est pas très encourageante.

En pratique, à la question : »cette eutrophisation peut-elle être combattue  »de manière efficace » par une réduction des apports en nitrates ? » toutes les décisions politiques et judiciaires montrent qu’il a été apporté une réponse positive. On peut quand même remarquer que le décret du 21 octobre 2011 a légèrement modifié la base de calcul de la surface qui sert de référence pour les apports d’azote. Cette modification très critiquée par les associations environnementales est plutôt favorable aux agriculteurs. Certains politiques auraient-ils été perméables au doute ? Les scientifiques, eux, sont partagés, comme on le verra plus loin.

A partir de ces textes  »fondateurs », Directive Européenne d’abord, puis décret du 27 août 93 et finalement Code de l’Environnement, un certain nombre de décrets ont été pris.⁶ Très schématiquement, il y a un abaissement des quantités d’azote⁷ d’origine animale, et d’azote total autorisées par hectare, avec un certain assouplissement dans le décret de 2011 qui augmente la surface servant de référence au calcul. Par simplification, on peut retenir 170 Kg d’azote par hectare, mais il y a des différence selon les zones, les types de production….

Et enfin au niveau départemental, l’ensemble est mis en musique par des Arrêtés Préfectoraux, ceux de juillet 2009 (un arrêté par département) fixant les règles en Bretagne pour le quatrième plan quadriennal, et ceux de juillet 2010 qui amendent les précédents. Les amendements visent à rajouter des règles spécifiques pour les zones concernées par les algues vertes, c’est-à-dire 8 bassins versants, avec en particulier un plafond d’azote total (et non plus seulement d’origine animale) et un traitement spécial pour les 2 baies pilotes (Lannion et St Brieuc), à savoir l’obligation pour les exploitations agricoles de déclarer la totalité de leurs flux d’azote, et des contraintes supplémentaires sur le calendrier d’épandage.

L’origine des d’arrêtés de juillet 2010⁸ tient à la mort d’un cheval, et au malaise de son cavalier à St Michel-en-Grève en juillet 2009. (La mort le même mois à Binic de Thierry Morfoisse, un chauffeur chargé du transport des algues vertes ramassées sur les plages ne sera pas imputée aux algues vertes sur le moment et ne l’est d’ailleurs officiellement toujours pas – même si pour les associations, il n’y a aucun doute). Face à l’émotion provoquée, un rapport a été demandé par le Premier Ministre. A la suite de ce rapport rendu en janvier 2010, la préfecture de Région de Bretagne a publié dès février 2010 un plan de lutte contre les algues vertes assez détaillé, prévoyant des financements à la hauteur de l’émotion du moment.

Les objectifs sont les suivants :

dès 2010-2011 :

Assurer une gestion irréprochable des algues vertes

Engager des actions pour réduire les flux de nitrates

à échéance de 2015 :

Obtenir une réduction des flux de nitrates de 30 à 40 % au moins dans les huit baies ciblées comme prévu au titre du SDAGE et dans les conclusions du Grenelle de la mer.

Et les axes d’action retenus sont les suivants :

Améliorer les connaissances par la création d’un groupement de recherche

Assurer la sécurité sanitaire des personnes et la salubrité du littoral

Accompagner les collectivité dans la collecte et le traitement des algues vertes

Réduire les flux de nutriments en provenance des installations de traitement des eaux usées domestiques et industrielles

Donner à l’agriculture les moyens d’un développement durable⁹

Le Conseil Scientifique de l’Environnement en Bretagne a protesté vivement contre l’ordre de ces axes d’action qui est inversé par rapport à celui qui était proposé dans le rapport rendu au Premier Ministre précédemment. En fait le financement prévu est bien orienté presque exclusivement vers la baisse des taux de nitrates, donc sur le dernier des axes dans l’ordre de présentation.

En résumé, jusqu’à ce plan de lutte contre les algues vertes de la Région Bretagne, toute la chaîne réglementaire est basée sur une obligation de moyens, moyens à prolonger dans le temps jusqu’à obtention d’un double résultat, baisse des taux de nitrates d’une part, et disparition de l’eutrophisation (les marées vertes en l’occurrence) d’autre part. Mais cette disparition des marées vertes n’est traitée que comme un marqueur, un  »thermomètre » de la lutte contre les nitrates. Pour la première fois dans le Plan de lutte breton sont évoqués des objectifs de taux à atteindre, 30 à 40 % de baisse sur les rivières  »responsables » des marées vertes, donc une obligation de résultats. Pour la première fois aussi sont regroupées dans un même texte des mesures touchant le ramassage des algues, le travail de recherche nécessaire et la lutte contre les nitrates dans les rivières.

Dans un cas comme dans l’autre, tout est fait comme si les marées vertes étaient exclusivement un effet indésirable des flux de nitrates trop élevés.

En 2013, le cinquième plan quadriennal est en préparation.

Avant d’aborder la situation de la Bretagne, je suggère au lecteur insomniaque la lecture de la Circulaire du Ministre de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Pêche du 24 novembre 2009 fixant le cadre de la  »mise en œuvre de l’indemnité compensatoire de contrainte environnementale » pour 2009 . C’est une merveille qui devrait ravir tous les amateurs de Sempé¹⁰ et peut remplacer une dose de somnifère à assommer un cheval de taille moyenne. Mais elle a le mérite de montrer qu’il n’est pas facile de faire rentrer la réalité dans des cases sans la simplifier à l’excès.

Face à ces contraintes légales, quelle est la situation de la Bretagne ?

En ce qui concerne les eaux de surface, seuls 5% des sites¹¹ dépassent encore 50mg/l¹². Pour mesurer les progrès réalisés, il faut savoir que près de 40% des sites étaient au-dessus de 50 mg/l en 1998, et encore 22% en 2004. 5

Pour les nappes phréatiques, il reste de gros progrès à accomplir, puisqu’il reste 16 stations sur les 54 stations suivies qui sont à des taux supérieurs à 50 ppm. Le temps de réponse des nappes phréatiques aux efforts effectués est beaucoup plus long que celui des eaux de surface. A ce jour aucune étude n’a mis en évidence de lien entre niveau des nitrates dans les nappes phréatiques et marées vertes, mais on ne peut pas en déduire qu’il n’y en a pas.

C’est surtout au niveau des masses d’eau subissant ou risquant de subir une eutrophisation qu’il risque d’y avoir des problèmes¹³. Les chercheurs de l’IFREMER évoquent depuis des années un taux de nitrates de 10 mg/l, voire moins dans le Yar¹⁴ pour commencer à avoir un effet sur le phénomène des marées vertes. Ils ont même fait plus récemment¹⁵ des simulations à 1,5 ppm de nitrates , ce qu’ils appellent une qualité d’eau  »pristine »¹⁶ pour constater que même à ce niveau le phénomène serait réduit probablement de 80 à 95% selon les endroits concernés, mais pas éliminé. Ce qui signifie qu’on va être beaucoup plus exigeant pour l’eau des rivières que pour une eau potable (50 ppm pour tout le monde, 25 ppm pour nourrissons, femmes enceintes et allaitantes) sans avoir de certitude pour autant que les marées vertes disparaîtront.

La loi dit que les taux de nitrates doivent être inférieurs à 50 mg/l, et aussi inférieurs à tout niveau qui permettrait une eutrophisation.

Autrement dit, l’eutrophisation est interdite. Or elle peut survenir dès 1 à 2 mg/l dans les lacs de barrage ; va-t-on interdire les lacs de barrage ? On sait que beaucoup d’écologistes y seraient assez favorables.